国有企业集团从传统行政化管控向 “治理型管控” 转型，本质是通过治理机制重构实现 “管资本” 与 “管治理” 的有机统一，其核心矛盾在于行政化管理惯性与市场化治理规则的冲突、集团统筹需求与子公司经营活力的平衡、治理体系形式化与效能实质化的落差。

国有企业集团治理型管控的困境，本质是传统管控模式与现代企业制度的系统性冲突，需从 “权责重构 - 机制协同 - 资源优化 - 数字赋能 - 能力升级” 五维联动破局：

▲通过建立战略导向的权责动态调整机制解决 “放管失衡”；

▲通过构建三级治理闭环强化协同性；

▲通过市场化资源配置机制提升效能；

▲通过数字化转型实现管控升级；

▲通过人才培养与文化重塑筑牢支撑。

唯有从 “行政化管控” 转向 “基于规则的治理协同”，才能真正实现集团价值最大化与子公司活力激发的平衡。

一、权责架构：“放管失衡” 的系统性矛盾

治理型管控的核心是基于资本纽带的权责分层，但实践中普遍存在 “授权无边界、管控无抓手” 的结构性失衡，本质是权责界定缺乏战略锚定与动态适配机制。

（一）权责界面模糊化

集团总部与子公司的权责划分未基于业务战略属性差异化设计。

▲对战略型子公司（如核心主业板块）未明确 “战略引领 + 风险管控” 的核心权责，导致过度干预经营细节；

▲对市场化子公司（如混改企业）未下放充分的经营自主权，审批链条冗长（如某装备制造集团子公司单笔 500 万元以下采购仍需总部审批，决策效率降低 40%）。

深层问题在于缺乏 “战略重要性 - 业务成熟度 - 风险等级” 三维度的权责划分标准，授权清单沦为 “一刀切” 文件。

（二）动态调整机制缺失

权责体系未与企业发展阶段、市场环境联动更新。当子公司从培育期进入成熟期后，集团仍沿用 “保姆式” 管控；当行业周期下行时，未及时收紧高风险业务授权。这种 “静态授权” 与 “动态需求” 的错配，本质是集团缺乏权责调整的触发机制（如绩效阈值、风险预警指标）和校准流程。

（三）“放而不管” 与 “管而不放” 并存

部分集团在 “放管服” 改革中陷入极端：要么过度放权导致子公司 “失控”；要么权力回收导致子公司 “躺平”（某建筑集团收回子公司项目招投标权后，项目中标率下降 25%）。核心症结在于 “放权” 与 “监督” 的配套失衡 —— 未建立与授权强度匹配的风险监控能力，导致 “放权即失控、管控即低效” 的恶性循环。

二、治理机制：集团与子公司的协同性不足

治理型管控要求集团与子公司形成 “治理闭环”，但实践中存在治理流程碎片化、决策链条断裂、监督协同失效等问题，治理效能被层层衰减。

（一）三级治理体系脱节

集团层面（战略决策）、子公司层面（经营决策）、业务单元层面（执行落地）的治理流程未形成贯通，本质是缺乏 “战略解码 - 决策联动 - 执行跟踪” 的治理协同机制。

▲集团董事会制定的战略未通过子公司董事会有效分解（如某汽车集团 “新能源转型” 战略因子公司董事会未纳入相关议案而搁置半年）；

▲子公司重大经营事项未按规定向集团履行报备义务（某科技集团子公司核心技术转让未上报，导致集团知识产权流失）。

（二）党委会与治理主体的权责衔接不畅

集团与子公司两级党组织在 “前置研究讨论” 中的边界模糊。部分子公司将一般性经营事项（如日常采购）纳入党委前置范围，降低了决策效率；部分集团党委对下属企业 “三重一大” 事项未履行监督责任，导致子公司违规决策（如某文旅集团子公司未经党委研究擅自变更重大投资方案）。核心问题在于未建立 “集团党委定原则、子公司党委抓具体” 的分层权责清单，前置研究沦为 “程序空转” 或 “过度干预”。

（三）监督体系 “碎片化” 运行

集团纪检、审计、风控等监督力量未形成协同。审计部门发现的子公司财务违规问题未同步移交纪检部门追责；风控部门预警的市场风险未推动业务部门整改（如某化工集团子公司原材料价格波动风险预警后，采购部门未及时调整策略，导致成本大幅超支）。这种 “各管一段” 的监督模式，本质是缺乏跨部门的监督信息共享平台和整改闭环机制，监督效能被内耗抵消。

三、资源配置：战略导向与市场化效率的冲突

治理型管控要求资源配置服务于集团战略，但实践中存在资源错配、协同不足、市场化机制缺失等问题，资源效能难以释放。

（一）资源配置 “非战略化” 倾向

集团资源分配仍依赖行政指令而非战略价值。对低毛利但战略重要的新兴业务投入不足；对低效存量业务（如非主业房地产）未能及时剥离，占用核心资源。深层原因是缺乏 “战略价值 - 回报率 - 风险系数” 的资源分配模型，资源流向被 “规模导向”“历史路径依赖” 绑架。

（二）内部协同机制失效

子公司间资源共享存在壁垒。集团内部技术专利、渠道资源、供应链体系未形成共享平台；跨板块业务协同缺乏利益分配机制。核心症结在于未建立 “协同价值量化 + 利益共享 + 成本分摊” 的市场化机制，协同停留在 “行政号召” 层面。

（三）资本运作与产业发展脱节

集团资本管控未有效服务产业升级。一是对外投资重 “股权占比” 轻 “治理赋能”；二是内部资金融通仍沿用 “统收统支” 模式，未建立基于风险定价的资金池机制（如子公司融资成本与风险等级不挂钩，高风险业务融资成本反而低于优质业务）。本质是资本管控仍停留在 “管规模” 阶段，未实现 “资本 + 治理” 的双轮驱动。

四、风险管控：穿透性与适应性的双重不足

治理型管控要求风险管控 “穿透到底、动态适配”，但实践中存在风险识别滞后、管控过度僵化、处置能力薄弱等问题，难以应对复杂环境。

（一）风险穿透能力不足

集团对多层级、跨板块风险的识别存在盲区。通过 “子公司 - 孙公司 - 项目公司” 多层嵌套隐藏的风险（如某建筑集团孙公司违规担保未纳入集团风控体系，引发连带责任）；跨业务板块的风险传导未被预警（某能源集团煤炭板块亏损通过内部担保传导至电力板块）。核心原因是风险管控未实现 “股权层级穿透”“业务关联穿透”“资金流向穿透”，数据孤岛导致风险地图不完整。

（二）管控手段与业务特性错配

风险管控未按业务类型差异化设计，本质是风险偏好与业务战略未动态绑定，管控手段缺乏灵活性。

▲对创新业务套用传统制造业的风控标准，审批环节过多抑制创新；

▲对高风险业务未强化 “投前尽调 - 投中监控 - 投后退出” 全流程管控，依赖事后追责。

（三）风险处置机制僵化

面对突发风险缺乏快速响应能力。子公司重大风险暴露后，集团需多层级请示汇报，错失最佳处置时机；风险处置未与激励机制挂钩，子公司 “瞒报风险”“拖延处置” 现象普遍。核心问题在于缺乏 “风险分级 - 响应时效 - 责任认定” 的标准化处置流程，以及 “风险损失与绩效挂钩” 的硬约束。

五、数字化支撑：管控效能的技术瓶颈

治理型管控高度依赖数字化工具，但实践中存在系统碎片化、数据质量低、应用场景窄等问题，技术赋能不足制约管控升级。

（一）系统架构 “烟囱化”

集团与子公司信息系统未实现一体化，总部 ERP 与子公司业务系统数据标准不统一；跨板块系统难以互通。这种 “各自为战” 的系统建设，导致集团难以获取实时、完整的经营数据，管控决策依赖 “事后报表” 而非 “动态数据”。

（二）数据治理能力薄弱

数据质量与应用水平低下，关键指标（如子公司毛利率、资产周转率）数据口径不统一，横向对比失真；数据清洗、分析能力不足，难以挖掘风险隐患。本质是缺乏 “数据标准 - 质量管控 - 价值挖掘” 的全流程治理体系，数据未成为管控的 “核心资产”。

（三）数字化应用场景有限

数字化工具未深度融入管控流程。仍依赖人工审批（某集团90%的费用报销需线下签字）；风险监控未实现实时预警。核心症结在于数字化转型停留在 “工具替换” 层面，未实现 “流程重构 + 模式创新”，技术投入未转化为管控效能。

六、能力支撑：治理型管控的人才与文化短板

治理型管控对集团总部能力提出更高要求，但实践中存在专业人才短缺、治理文化滞后、考核导向偏差等问题，能力支撑不足制约改革深化。

（一）复合型管控人才匮乏

集团总部缺乏 “懂战略、通治理、善协同” 的专业团队。战略管控岗位人员不懂产业规律；风险管控人员缺乏跨领域知识。深层原因是国企人才培养仍侧重 “业务执行” 而非 “治理管控”，市场化选聘比例低。

（二）行政化文化惯性制约

“官本位” 思维与治理型管控理念冲突。子公司对集团管控的认知停留在 “上下级服从”，而非 “基于规则的协同”；集团总部习惯于 “指令式管理”，而非 “通过治理规则引导”。这种文化惯性导致治理机制难以落地 —— 制度设计得再完善，也会因 “人治大于法治” 而失效。

（三）考核体系与治理目标脱节

集团对下属企业的考核仍侧重 “规模增速”“营收指标”，而非 “治理规范性”“战略协同价值”。如某集团子公司因追求短期营收违规开展高风险业务，虽完成考核指标但埋下长期风险；治理效能指标（如董事会决策质量、子公司合规率）未纳入核心考核，导致 “重经营、轻治理” 的导向。