在十四五规划编制期，提出国企发展要处理好五大结构，解决好五大关系，随着国企改革工作的推进与深化，部分企业已经完成达成了既定目标，实现了高质量发展转型，但仍有大部分国有企业（省属国企、市级或县域级）仍面临以上困境。“十四五”提出的“解决好五大关系”是一种辩证思维，意在避免偏废。而“十五五”需要在此基础上更进一步，核心思路应从“权衡取舍”转向“融合创新，创造协同价值”。不是要二选一，而是要探索让对立面统一并相互促进的新模式。

01分结构解决方案与升级路径一、 业务结构：从“旧与新”的并存，到“旧与新”的融合十四五困境： 担心新旧业务冲突，资源分配左右为难，存量业务拖累增量发展。十五五升级路径。

一是数字化赋能存量，不再将传统业务视为“包袱”，而是利用大数据、物联网、人工智能等新一代信息技术对其进行全方位、全链条的改造，让“旧业务”长出“新能力”。例如，传统制造业通过工业互联网平台，转型为服务型制造。

二是场景驱动孵化增量， 以存量业务积累的客户、市场和数据为“场景”，主动孵化与之协同的新业务。新业务不是凭空创造，而是为解决存量业务客户的“痛点”或挖掘其“新价值”而生。

三是建立“内部创投”机制，设立企业内部的创新风险投资基金，鼓励内外部团队围绕公司战略方向进行创业，既激活内部人才，又有效控制创新风险。四是传统业务数字化转型，对基建、公用事业、城投等存量业务，通过物联网、大数据升级运营效率。如县域供水国企可搭建智慧水务平台，实现管网智能监测，降低运维成本的同时，拓展“水务 + 社区服务”增值业务（如家庭水质检测）。五是锚定区域新赛道培育增量，省属国企可聚焦新能源、新材料等战略产业，市级国企布局城市更新、养老服务，县域国企深耕乡村振兴（如农业产业化、农村电商）。以某县域农投公司为例，可整合存量土地资源，发展设施农业 + 农产品精深加工，形成 “种植 - 加工 - 销售” 全链条增量业务。

二、产业结构：从“短与长”的平衡，到“短与长”的接力十境： 短期业绩压力大，不敢投入长期产业；追求综合化却失了专业竞争力。

一是“核心-卫星”产业布局， 明确1-2个绝对不能丢的“核心”主业，必须做到行业顶尖、具有全球竞争力。在此基础上，围绕核心主业的产业链、技术链或客户群，发展相关的“卫星”产业，形成生态化协同。

二是建立“战略耐心资本”，对于关乎国家战略和未来竞争力的长期产业，不能仅看短期财务回报。国企（尤其是省属以上）应联合政府产业基金，扮演“战略耐心资本”的角色，明确投资阶段和退出机制，但给予足够长的培育期。

三是专业化基础上的有限相关多元化，多元化不是盲目跨界，而是在自身核心能力和资源可复用的范围内，进行“相关多元化”，实现“1+1>2”的协同效应。四是立足区域资源打造专业优势，省属国企围绕本地自然资源、产业资源等，发展深加工或特色服务。如某省煤炭国企可延伸产业链，布局煤化工、煤基新材料，从“卖原煤”转向“卖化工产品”；市级文旅国企可深耕红色旅游、非遗 IP，形成专业品牌。五是适度拓展综合业态强化长期价值，县域国企可整合 “农业 + 文旅 + 物流”，打造乡村综合体；省属国企可构建 “产业 + 金融 + 服务” 生态，如设立供应链金融平台，为产业链上下游提供综合服务，平衡短期收益与长期布局。

三、治理结构：从“政与商”的分离，到“政与商”的共赢十四五困境： 政府“抓手”与企业“市场主体”地位之间的矛盾，整体战略与局部活力难以协调。一是厘清“三张清单”，通过公司章程和授权清单，明确“政府出资人”权力边界、董事会决策边界和经理层经营权限。政府通过委派的董事在董事会中体现意志，而非直接行政命令。二是推行“分类治理+差异化考核”，对于公益类、商业一类、商业二类等不同功能的国企，实施完全不同的治理模式和考核指标体系。商业竞争类企业，考核应极度偏向经济效益和市场竞争力。三是激活子公司/业务单元，在集团整体战略管控下，通过“赛马机制”、内部市场化核算、超额利润分享等，充分释放子公司的经营活力，让“局部”的活跃支撑“整体”的壮大。

四、人才结构：从“引与育”的取舍，到“引与育”的闭环十四五困境： 高端人才引不来、留不住；内部培养速度慢，跟不上发展需求。一是构建“人才供应链”思维，将人才管理视为一条需要持续供应的链条。前端与顶尖高校、科研机构建立“订单式”培养；中端建立“管理/技术/技能”三通道发展体系，让各类人才都有奔头；后端通过“项目合伙人”、“跟投机制”等市场化激励留住核心人才；二是实施“战略性猎取”与“内生性培养”结合，对于关键的战略性人才（如首席科学家、数字化官），要不惜代价从外部“猎取”。对于中层和骨干，坚决以内部“培育”为主，建立企业大学、导师制等；三是改革激励约束机制，全面推行任期制和契约化管理，并扩大股权激励、岗位分红、科技成果转化收益分享等中长期激励工具的适用范围，让人才的回报与企业的价值创造直接挂钩。四是灵活引才破解区域限制，探索采用 “飞地引才”“兼职创新” 模式，省属国企在一线城市设研发中心，县域国企与高校共建 “产业学院”，定向引进数字化、绿色技术人才。如某县域制造业国企可与职业院校合作“订单班”，培养掌握智能设备操作的技术工人。五是内部育才强化梯队建设，建立“师徒制 + 技能认证 + 管理轮岗”体系，省属国企可开展 “青干工程”，县域国企实施“多岗位历练”，将本地成长的员工培养为懂技术、通市场的复合型人才，兼顾 “科学” 培养体系与 “现实” 人才留存需求。

五、资本结构：从“内与外”的补充，到“内与外”的共生十四五困境： 对资本运作不熟悉，要么不敢用，要么盲目用；产业与资本“两张皮”。一是确立“产融结合”战略，资本运作必须服务于产业战略。是做强主业？是获取技术？还是布局生态？目标必须清晰。二是善用多层次资本市场，培育推动符合条件的子公司或业务板块独立上市，既能融资，又能倒逼其规范治理。积极引入战略投资者，不仅是引资金，更要引技术、引管理、引市场；三是拓展直接融资与产融结合，省属国企发行绿色债券、科创票据，市级国企设立 “城市更新基金”，县域国企探索 “农地经营权质押融资”。如某省属能源国企可发起 “新能源产业并购基金”，整合区域内光伏、风电项目，引入外部资本共担风险。四是盘活存量资产引入外部资源，通过 REITs（不动产投资信托基金）盘活基建、产业园等存量资产，如市级国企将优质产业园打包发行 REITs，回笼资金投入新产业；县域国企可将闲置厂房改造为共享车间，引入中小企业租赁，实现 “内资产” 与 “外资本” 的良性循环。

02面向“十五五”的总体建议一是坚持“一企一策”，拒绝“一刀切”。省属国企和市县级国企所处的发展阶段、承担的使命、拥有的资源天差地别。上级国资监管机构应更多地扮演“教练”和“裁判”角色，而非“驾驶员”，给予基层企业更大的改革探索空间。二是强化“数字驱动”的核心地位。将数字化转型作为贯穿所有结构优化调整的主线。数据要成为新的生产要素，驱动业务创新、产业升级、治理优化和人才评价。三是营造“容错纠错”的改革氛围。改革进入深水区，必然触及利益、充满风险。必须建立清晰的容错机制，明确改革失误与违纪违法的界限，为敢于担当的改革者撑腰鼓劲。四是构建“开放协同”的产业生态。国企不应再是“大而全”的孤岛。要主动与民营企业、外资企业、科研院所构建创新联合体和产业联盟，在开放竞争中提升自身竞争力。总结而言，“十五五”的国企改革，核心是“激活”与“协同”。 要通过治理机制的改革激活组织，通过人才机制的改革激活个体，通过资本和业务模式的创新激活价值。最终，让五大结构之间不再是割裂的难题，而是相互促进、协同发展的有机整体，推动国有企业真正成为具有全球竞争力的世界一流企业。