随着2026年新年钟声的敲响，我们不仅走过了2025年，还同时走过了国家的“十四五”时期。应该说，“十四五”时期给我们企业留下深刻印象的除了新冠疫情带来的压力之外，更多的印象还是在这五年期间持续开展的波澜壮阔的“国有企业改革”进程。即便是在疫情最困难的时期，我国的国企改革仍然迈着既定的步伐前进，并且取得了显著的成果。可以说，国企改革的重点工作从中央企业到地方国企都相继取得了阶段性的成果，并且成效显著。

记得2024年在一家央企的三级公司做咨询服务，主要内容是国有企业的三项制度改革，在项目结束后双方话别时，客户的一把手问我：你们觉得下一步国企改革的重点工作是什么？其实这不单单是这家国企领导自己的问题，也是众多国企对未来国企改革的重点方向与重点任务提出的问题。随着2025年的结束，随着许多国有企业十五五规划的完成，国有企业在管理上显然需要更深层次的改革工作，以适应十五五规划设计的新前景与规划的新目标。

一、本轮国企改革的出发点

自2013年十八届三中全会再次提出国企深化改革的发展主题以来，国务院先后在2015年和2017年先后提出国企薪酬分配制度和用人制度改革、混合所有制改革、国企治理体系建设等三项主要的改革工作，并从试点工作逐步向全国推广，到十四五期末从央企到地方国企已经基本完成以上工作。

从国企改革的出发点来看，主要目的是为了解决国有企业长期存在的市场活力不足的问题，这种存在于国企中的活力不足，既影响到国企的市场竞争力，使国有企业在与西方企业的竞争中处于下风，甚至在与国内民营企业的竞争中也占不到便宜。由于活力不足导致的竞争力不足，在外资与民企的压力下，国企只能在垄断与资源产业领域还存在稍许生机，并且国有企业的生存空间还有被持续压缩的趋势。

因此，如何提升国有企业的活力乃至国企竞争力，就是本轮国企改革需要重点解决的问题，希望通过改革激发国企内部的活力，提升国有企业的市场竞争实力，成为国民经济的重要支柱，这应该是本轮国企改革的初衷以及出发点。

二、本轮国企改革的整体思路

从管理理论以及对国企现状的分析来看，顶层设计者认识到国企竞争力不足是由于企业内部缺乏活力所造成的，而活力不足的原因可以大致归纳为“国企产权问题”以及“国企内部机制问题”。解决国有企业的产权问题是国企改革的根本，而在此基础上配套管理机制的改革，将必然会带来国企活力的上升以及竞争力的增强。

1、通过“混合所有制”解决产权问题

从上世纪八十年代改革开放伊始，对国有企业的批评就集中在纯粹的公有制经济（集体经济）体系会带来企业所有权的缺陷。由于缺乏直接的实际所有者，国有企业的盈利与亏损也就缺少了最终负责的主体责任人，这种情况带来的结果就是谁都能对国企的管理提出质疑或要求，但是又没有任何人对国企的经营结果负责，而解决问题的根本方法就是开展产权制度改革，通过产权改革来找到那个对企业经营结果负责的人。

从八十年代提出国企的这个问题以后，中央在产权改革上开展了多次尝试，从最初的“包干制”到后来的“MBO”，最终目标是在国有企业中建立起所谓的“自主经营、自负盈亏”的市场化主体。但是由于历次改革中的片面性，在完成了各自的历史使命后，这些尝试都先后宣告失败。

“混合所有制”的提出融合了“完全公有”与“打包全卖”中的优点，又同时解决了两者的缺点。通过在国有企业中引进外资、民营资本解决产权问题，以找到原来国有企业中所缺少的“对企业经营最终负责的人”，又能够通过混合所有制规避“MBO方案”中贱卖国有资产的完全私有化问题。特别是在关键产业领域要求国有资本占主体资格的限制性条件中，混合所有制是某种程度上在“完全公有”与“完全私有”两种极端情况之间找到了相对合理的改革机会。

无论“混合所有制”改革工作在不同地区的推进情况如何，他在本轮国企改革的初衷就是通过“体制改革”来解决国有企业多年来存在的痼疾，以此为国有企业打开了通过市场化之路的改革之门

2、通过国企治理解决“决策机制”问题

随着以“混合所有制”为特征产权制度的落地，马上就面临着第二个问题，就是企业经营决策权力的最终归属问题。虽然混合所有制从名义上解决了“对企业经营结果最终负责”的问题，但是实际上这一项工作并没有最终完成，企业的经营决策权还是要最终落实到具体的人员头上。

混合所有制虽然引进了外资与民资，但是国资并不是完全退出了，只不过国资改变了原来“一家独有”的状况，成为企业中的一部分力量而已。但是不同的资本性质必然带来不同的股东，那么不同性质的股东必须通过建立一种合乎市场的决策机制，才能最终完成国有企业产权改革的任务，这种决策机制我们就称之为“治理体系建设”。

混合所有制基础上的“治理体系建设”就是通过建设与完善企业的顶层决策、监督与经营机构，各方资本才能放心的将权力交给这个相互制衡的机构，从而实现完全的“委托代理机制”，实现所有者与经营者相分离。在这一背景之下，政府作为出资人不再对国有企业的具体经营决策负责，不再参与企业的日常经营决策，而只能派出合适的董事代表政府发表决策意见，从而保护国有资产的出资安全。

混合所有制的治理体系建设在国企改革的进程中从两个领域进行了延伸，一是在没有开展混合所有制改革的国有企业，也就是全部为国资的企业中进行的同样的治理体系建设；另一个领域是政府对派出董事的授权体系建设，以持续的实现政企分开的改革目标。

3、通过“三项制度改革”实现激励相容

如果说“混合所有制改革”与“治理体系建设”还是从顶层来解决国企问题，那么接下来的“三项制度改革”就已经从激发每一位员工积极性的角度去解决国有企业固有的活力不足问题了。其实“三项制度改革”课题的提出与混合所有制是并行甚至更早的，更远远早于“治理体系建设”的课题，可见中央对本轮国企改革的意见是“体制改革”与“机制改革”并行，并不存在先后顺序的问题。

“三项制度改革”政策的提出主要是解决国有企业内部的竞争力不足问题，由于常年的大锅饭效应，造成国企员工干多干少一个样，干好干坏一个样，员工能进不能出，干部能上不能下，久而久之就带来了“劣币淘汰良币”的现象。这种问题是长期以来国企竞争力不足的表象，也是国企的产品与服务长期竞争力不足的直接原因。

三项制度改革就是通过国企内部的“约束激励机制”改革解决以上存在的问题，在国有企业产权制度改革以及决策机制改革基础上激发国企员工的积极性，提高国有企业对人才的吸引力，从而实现国企活力的切实提升。

三、本轮国企改革存在的“闭环欠缺”

应该说，在前边我们提到的三项改革内容中，“混合所有制”属于体制改革，虽然十年间取得了一定的进展，但是并未完全达到当初政策设计的目标，具体原因在本篇文章我们不做详细的分析，对混合所有制改革中存在的问题我们也不再继续讨论。

那么除了混合所有制改革，“国企治理体系建设”与“三项制度改革”都属于机制改革，治理体系建设属于“决策机制”，三项制度改革属于“激励机制”。那么从企业整体的管理架构来看，在机制改革这一块还存在一个明显的短板，就是“监督机制”的建设，这样才能形成“决策、激励、监督”三者的联动与闭环。

从中央政策设计层面的思路来看，你们说国有企业缺乏决策的负责者，没人敢对决策负责，那么我们就通过董事会建设、经理层建设将原本属于政府的权力转移给董事会、经理层，实现了决策权力的转移，政府只在治理层面行使自己的产权权力。同时在这个基础上通过“三项制度改革”来激励决策层与经营层，干的好了有奖励，干的不好有惩罚，基本上实现了与市场激励水平相对接。无论是高层还是普通员工都能从激励机制的改革中实现自己的利益价值，将企业成长与员工利益有效的绑定。

但是政策制定者同时也看到，权力下放了，物质激励也给了，但是到底怎么来控制国有企业呢？万一国企决策者做出来不符合国家政策与产业要求的决策？或者说经营者会不会利用自己的在位优势为个人谋取私利呢？这些都会造成国有企业的产权损失，所以从中央层面还需要制定一种在现有权力体系之下的制约机制，来约束决策者与经营者的行为，使之符合于国家的政策法律要求、甚至是国有企业的道德要求。

所关键不同的是，这种约束机制一定要以制度的形式固定下来，通过制度告诉企业的决策者与经营者哪些能做、哪些不能做，而不再如过去一样以政府领导人的好恶来对企业发号施令。

那么，以“内控合规体系建设”与“制度体系建设”为导向的约束机制建设，就成为国企改革下一步需要重点关注的领域。

四、以“制度建设”为核心的“内控合规体系建设”成为国企改革的下一个攻坚重点

1、国企内控建设工作早已开展

虽然我们将“制度建设”、“内控建设”放在国企改革的最后一个部分，但是从时间顺序来看，国有企业的制度建设与内控建设已经早已开展。早在2008年国家财政部、审计署、证监会、银监会、保监会等五部委就联合发布了《企业内部控制基本规范》，2010年4月26日，国家五部委又发布了《企业内部控制配套指引》（被称为“中国的萨班斯法案”），从18项指引对企业内部控制进行了具体地规范，从此之后，内控建设一直是国有企业经久不衰的话题。

2、国企内控建设更多的流于形式

之所以我们说作为国企改革的攻坚战、或者说国企改革的最后一环是以制度建设为核心的“内控合规体系建设”，是因为在2021年之前，内控体系建设更多的停留在形式层面，也就是从形式上暂时符合了国企内控体系的要求，但是从实际来说，内控体系并未能在国有企业约束机制上发挥应有的作用。而进入到2022年之后，这种对内控体系建设的要求明显增强，也说明中央意图快速形成国企改革的闭环，以达到改革的最终成果目标。

3、内控建设将从“形式合规”向“实质增效”转变

2025年3月，国务院国资委发布《关于做好 2025 年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》，提出穿透式内控要求，明确提出当年内控工作的重点是“推动中央企业内控从 “形式合规” 转向 “实质效能””转变，这也可以说是中央明确提出未来十五五期间国有企业改革的重点要求。从形式向实质的转变存在两个方面的要求，一是内控体系建设要更加切合于企业的运行实际，不能脱离企业所处行业以及企业所处发展阶段的现状，禁止照抄照搬。二是要求企业的运行要按照内控体系的要求开展，不能内控与执行两张皮，在未来更加强调内控体系的执行性问题。

4、制度建设成为内控体系建设的重点

从2023年开始，国务院国资委每年都会在3月份发布关于做好本年度《中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》的文件，对国资央企内控体系建设与监督工作的细项要求发生了较为明显的变化，其中主要的变化就是将内控制度建设作为六项重点工作中的一项。特别是在2025年3月的通知文件，第二项与第三项重点工作中连续提出“加强制度建设，细化实化穿透式监管内控制度性安排，评估内部规章制度设计缺陷，做好制度“废改立”与“紧盯重点领域，切实强化内控制度执行刚性约束”两项要求，可见制度建设在内控体系建设中占有越来越重要的地位。